一、起草背景

　　（一）制定必要性。

　　城市市容和环境卫生与人民群众的工作、生活密切相关，是体现城市发展程度和文明程度的客观标志，也是满足人民群众对美好生活向往的重要内容。攀枝花市作为国家卫生城市，历来重视城市市容和环境卫生管理工作，特别是近几年来，随着创建全国文明城市工作深入推进，城市市容和环境卫生管理服务水平大幅提升，城市容貌显著改善，城市市容和环境卫生事业取得长足进步。

　　但随着城镇化进程加快，城市规模不断扩大，我市城市市容和环境卫生事业也出现了一些新情况、新问题。一是建（构）筑物外立面、户外广告、违法停车、生活垃圾和建筑垃圾管理等方面的问题日趋突出，不能与创建全国文明城市的进程相匹配，迫切需要法制化手段加以调整；二是近年来我市陆续制定了一些有关城市市容和环境卫生管理的规范性文件，如《攀枝花市户外广告设置管理规定》《攀枝花市城市扬尘污染防治管理暂行规定》《攀枝花市城市建筑垃圾管理规定》《攀枝花市餐厨废弃物收运管理办法》等，但这些文件单一分散，法律效力低，需要系统化整合与法制化提升；三是一些改革措施需要通过立法确定为法规规范，以保证改革决策与立法决策有效衔接，如机构改革和城市管理行政执法体制改革所导致的部门职责变化等。因此，抓紧制定实施《攀枝花市城市市容和环境卫生管理条例》，对于巩固我市国家卫生城市创建成果，推进全国文明城市创建工作，促进城市市容和环境卫生事业发展，提升依法治市水平，具有十分重要的作用。

　　（二）起草依据和参考资料。

　　起草依据：国务院《城市市容和环境卫生管理条例》（2017年3月1日第二次修订后施行），《四川省城乡环境综合治理条例》（2011年10月1日起施行），建设部《城市生活垃圾管理办法》（2015年5月4日修正后施行），《城市建筑垃圾管理规定》（2005年6月1日起施行）。

　　参考资料：《成都市市容和环境卫生管理条例》（2017年6月1日起施行），《徐州市市容和环境卫生管理条例》（2017年5月1日起施行），《绵阳市城市市容和环境卫生管理条例》（2017年3月1日起施行）等。

　　二、起草过程

　　根据《中共攀枝花市委关于转发〈攀枝花市人大常委会2018年立法计划〉的通知》（攀委〔2017〕267号）要求，3月13日，市政府收到市城市管理局起草的《攀枝花市城市市容和环境卫生管理条例（草案）（代拟稿）》（以下简称《代拟稿》）后，当日批转市法制办审查。市法制办于次日在《攀枝花日报》及门户网站进行全文刊登，征求社会公众意见，并先后三次书面征求各县（区）政府和市级各部门意见。鉴于《代拟稿》涉及管理部门多，内容庞杂，市法制办召集“四大班子”法律顾问团成员单位四川攀法律师事务所及成都市政府法制办资深立法专家全程参与了《代拟稿》的起草、论证和协调工作，并先后二十一次召集市政府有关部门、钒钛高新区管委会、各县（区）政府及部分专家学者论证、协调。经过反复修改，三十余次易稿后，经送省政府法制办资深立法专家审改，并与南充等省内其他已出台相关法规市（州）进行沟通、交流。在充分吸收各方面合理意见基础上，形成了《攀枝花市城市市容和环境卫生管理条例（草案）（送审稿）》，并经市政府第34次常务会议审议通过。6月4日，市政府依法按程序将《草案》提请市人大常委会审议。

　　三、主要内容

　　《草案》共6章52条，分为总则、责任区制度、市容管理、环境卫生管理、监督和管理、附则。

　　（一）关于适用范围。“城市建成区”和“实行城市化管理的区域”是《草案》确定适用范围的两个基本点。城市建成区是《中华人民共和国城乡规划法》确定的概念，但随着城镇化进程的加快，建成区范围不断扩大；另一方面，随着经济社会快速发展，在城市建成区外，已存在一些需要进行城市化管理的区域，如工业园区、城市新区、风景名胜区等。鉴于适用范围呈现出与时俱进的动态变化，《草案》明确，“市、县（区）人民政府根据城市发展状况调整并公布城市建成区范围，划定并公布实行城市化管理的其他区域”。

　　（二）关于执法主体。国内其他城市制定的《城市市容和环境卫生管理条例》对执法主体有两种表述，即“城市管理部门”和“市容和环境卫生主管部门”。我市市本级及东区、西区、仁和区和米易县均设有“城市管理局”，盐边县设有“住房和城乡规划建设管理局”，去年出台的《攀枝花市城市绿化条例》表述的执法主体是“城市管理部门”。因此，《草案》将执法主体表述为“城市管理部门”，符合我市机构设置实际。同时，为保证立法和机构改革有效衔接，《草案》明确，“实行综合执法和相对集中行政处罚权的，按照国家、省和市有关规定执行”。

　　（三）关于责任区制度。市容和环境卫生责任区制度是我国城市市容和环境卫生管理行之有效的制度。《草案》概括归纳了我市实行责任区制度的做法，从明确责任、增强操作性入手，细化责任区范围，确定具体责任人，并对不履行义务的责任人设定了相应法律责任。为确保责任区制度落到实处，《草案》明确，“城市管理部门应当与城市市容和环境卫生责任区的责任人签订城市市容和环境卫生责任书”。

　　（四）关于违法占道停车问题。我市属山地城市，城市道路资源紧张，停车空间较少，加之机动车数量大量增加、占道乱停乱放等问题突出，既影响城市交通秩序，又影响市容市貌。为此，《草案》明确，“占用城市道路设置临时停车泊位，应当经城市管理部门和公安交通管理部门批准”。其依据是《城市道路管理条例》第三十一条规定，“因特殊情况需要临时占用城市道路的，须经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准，方可按照规定占用”。

　　（五）关于公共厕所管理。公共厕所是重要的城市环境卫生设施，其管理状态体现着城市文明程度和公共服务水平。习近平总书记对此高度重视，提出“厕所革命”，作为地方立法应当体现党的主张。鉴于《攀枝花市“厕所革命”实施方案》（攀办发〔2018〕27号）已要求制定《公共厕所管理办法》，为此，《草案》仅对公共厕所的建设、标准和管理作了原则性规定，同时明确“公共厕所的具体管理办法由市人民政府另行制定”。

　　（六）关于违法燃放烟花爆竹的法律责任。2017年12月，市人大常委会以《决议》的形式，公布了我市禁止燃放烟花爆竹区域，但未明确相应法律责任。为保证市人大常委会决议与地方性法规衔接，《草案》明确，“在禁止燃放烟花爆竹的时间、区域燃放烟花爆竹的，由公安机关责令停止燃放，处一百元以上五百元以下罚款”。

　　（七）关于建筑垃圾的处置。有效处置建筑垃圾是城市市容环境卫生管理的重要工作。截至今年3月，我市建成区现有建设施工工地466个，总面积517.3万平方米，还有大量房屋装饰装修零星工地，施工所产生的大量建筑垃圾如不能得到合理、有效处置，必将造成严重环境污染，损害市容和环境卫生。2016年8月25日，国务院公布的确需保留的行政许可事项第101项为“城市建筑垃圾处置核准”，实施部门为“城市人民政府市容环境卫生行政主管部门”。从国内城市管理现状看，均对建筑垃圾的处置实行行政许可，核发《建筑垃圾处置许可证》。建设部《城市建筑垃圾管理规定》（建设部令第139号）对违反行政许可的行为设定了相应的行政处罚。为此，《草案》强调了处置建筑垃圾必须实行行政核准，并明确了从事建筑垃圾运输的条件，如法人主体资格、车辆标准等。

　　（八）关于行为模式与法律责任结构。《草案》没有按照传统表述方式，设立专章，集中表述法律责任，而是紧扣行为模式，直接表述法律责任。目前，天津市、贵州省、深圳市、青岛市、徐州市、连云港市和我省绵阳市都以这种结构表述。因城市市容和环境卫生管理内容庞杂、涉及面宽，这种结构开门见山、一目了然，有利于执法人员和行政管理相对人准确理解、把握法条内容。

　　（九）关于委托执法。《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定，“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚”。鉴于我市城市管理执法体制改革尚未完成以及城市市容和环境卫生管理现状，《草案》明确，“城市管理部门可以在其法定权限内委托符合法定条件的组织实施行政处罚”，为我市城市管理部门依法委托执法提供了具体的法规支撑。

　　四、征求意见情况

　　在立法过程中，我们通过在报刊和门户网站刊登，以及召开专家论证会、风险评估会、立法听证会、部门协调会等形式，征求了人大代表、政协委员、专家学者、市民代表的意见。共收到23条意见，其中，采纳了13条，对未采纳的均作了说明和解释，并已基本达成共识。